Gastkommentar. Nach Einschätzung des Rechtsprofessors Christian Piska leistet das Glücksspielmonopol in seiner derzeitigen Form der Illegalität Vorschub, konterkariert den Spielerschutz und verzichtet auf erkleckliche Steuereinnahmen.
Mit der 2027 anstehenden Neuvergabe von Glücksspiellizenzen rückt das Glücksspielmonopol erneut in den Fokus und offenbart im Online-Bereich deutliche Schwächen. Der österreichische Markt ist dort längst nicht mehr reguliert: Studien schätzen, dass rund 70 Prozent des Glücksspielmarktes von illegalen Anbietern bedient werden, wovon der Großteil dem Online-Markt zuzuordnen ist. Ein Monopol, dessen Effektivität zusehens abnimmt, steht nun auf dem Prüfstand.
Vertrauen ist gut, Kontrolle wäre besser. Der zentrale Rechtfertigungsgrund für das Monopol war stets der Schutz der Spieler. Vor dem Hintergrund der aktuellen Marktverhältnisse stellt sich jedoch berechtigterweise die Frage, ob der Staat seinem selbstgesetzten Ziel überhaupt noch gerecht werden kann. Illegale Online-Anbieter, die den Großteil des Marktes dominieren, entziehen sich sämtlichen Kontrollen und Auflagen – daher kann kaum behauptet werden, das Monopol sorge in Österreich für ein rundum sicheres und reguliertes Glücksspiel.
Die österreichischen Höchstgerichte haben das Glücksspielmonopol vor rund einem Jahrzehnt als unionsrechtskonform bewertet. Der Glücksspielmarkt hat sich seither jedoch verändert: neue Werbetechnologien, eine steigende Zahl von Spielern und eine erhöhte Bereitschaft, auch riskantere Angebote zu nutzen, prägen heute den Markt. Der EuGH betont in seiner Rechtsprechung, dass Beschränkungen des Glücksspielmarktes kohärent sein müssen. Wenn sich der Staat also auf Spielerschutz beruft, muss dieser, so der EuGH, konsequent und wirksam verfolgt werden. Angesichts des weitgehend unkontrollierten Online-Marktes erscheint zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen in Österreich noch erfüllt sind.
Neben der mangelnden Wirksamkeit des Monopols wirft auch die zwielichtige Rolle des Staates Fragen auf. Er ist Lizenzgeber, Aufsichtsbehörde, Mitgesellschafter des Monopolbetreibers und Steuerempfänger – teilweise sogar von illegalen Anbietern. Diese Konstellation erschwert selbstverständlich klare Interessentrennungen und unabhängige Kontrollen. Auf der einen Seite strebt der Staat Einnahmenmaximierung an, auf der anderen Seite lässt er sich hohe Glücksspielabgaben illegaler Anbieter entgehen, nur um sein Monopol zu legitimieren. Bei den vielen Funktion des Staates lässt nicht wundern, dass das wesentliche, sich selbst verschriebene Ziel – der Spielerschutz – zu kurz kommt.
Das Monopolmodell ist längst überholt. Eine Neuordnung des Marktes ist dringend erforderlich, um mit einem kontrollierten Angebot für sicheres Glücksspiel zu sorgen. Mehrere europäische Länder haben längst erkannt, dass das Monopol zur Regulierung des Glücksspielmarktes nicht mehr geeignet ist. In Österreich existiert ein echtes Monopol heute praktisch nur noch im Online-Sektor. Angedachte Maßnahmen wie IP-Sperren gegen illegale Anbieter erweisen sich in der Praxis sowie rechtlich problematisch. Effektiver Spielerschutz lässt sich vielmehr über attraktive und vielfältige Angebote legaler Anbieter mit klaren Schutzauflagen erreichen, wie es etwa in Dänemark gelungen ist. Überregulierung ist dabei ebenso kontraproduktiv wie Untätigkeit. Bleiben diese Angebote unattraktiv, suchen Spieler weiterhin den Weg zu illegalen Plattformen.
Werden die Karten jetzt neu gemischt? Die bevorstehende Novelle des Glücksspielgesetzes lässt auf eine effektive und rechtskonforme Regulierung hoffen. Eine transparente Lizenzvergabe an mehrere Anbieter würde effektiven Spielerschutz, rechtliche Kohärenz, gesunden Wettbewerb und höhere staatliche Einnahmen gewährleisten. Mit einem festgefahrenen Beibehalten des Monopols bleibt hingegen alles beim Status quo. Gelingt es nicht, eine unionsrechtskonforme Regulierung zu schaffen, sind auch rechtliche Konsequenzen nicht auszuschließen. Die Novelle ist daher mehr als eine formale Anpassung: Sie entscheidet über den künftigen Spielverlauf und mögliche Schadenersatzklagen gegen den Staat.
Christian Piska ist ao. Professor am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Wien.
