Die Bankenunion, das unbekannte Wesen

Die Bankenunion, das unbekannte Wesen

Die Einführung des Euro stand auf zwei ungleich langen Beinen: dem geldpolitischen, das durch die unabhängige EZB repräsentiert wurde und die Preisstabilität sicherstellen sollte; und dem fiskalischen, das die nationalen Budgetpolitiken disziplinieren und koordinieren sollte - was nicht wirklich gelungen ist. Was fehlte, war ein finanzpolitisches Bein, welches wegen des Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen und wegen grenzüberschreitender Banken nötig gewesen wäre und ist, aber aus nationalstaatlichen Egoismen nicht geschaffen wurde.

Die seit 2008 anhaltende Krise hat dieses Manko deutlich aufgezeigt: als der europäische Interbankenmarkt einfror, einzelne Staaten ihren Banken auftrugen, ihre ausländischen Finanzierungen zugunsten nationaler zu reduzieren, was den europäischen Finanzbinnenmarkt zum Erliegen brachte - und die EZB als Lückenbüßer auf den Plan rief. Darüber hinaus wurde in der Krise deutlich, dass es eine "unheilige Intimbeziehung“ zwischen Banken und ihren Mutterstaaten gibt, wodurch die ursprüngliche Bankenkrise auf die Staatsbudgets übersprang. Grund dafür ist, dass Banken am liebsten Anleihen ihrer eigenen Staaten in ihren Portefeuilles halten (in den PIIGS-Staaten liegen die Quoten zum Beispiel bei 65 bis 90 Prozent), womit Herabstufungen der Staatsschuld durch Ratingagenturen auch die Bilanz der Banken verschlechtern. Außerdem können Banken durch ihre Begebungsmacht von Staatsanleihen gehörigen Druck auf ihre Finanzminister ausüben. Kommt daher eine "eigene“ Bank in Schwierigkeiten, muß der Nationalstaat - also die Steuerzahler - zur Rettung einspringen.

Lange Jahre hatten sich die nationalen Notenbanken gegen das Anliegen der EZB gewehrt, die Bankenaufsicht an diese zu übertragen. Folge dieser Verweigerung war, dass bisher in der EU fast alle in Schwierigkeit geratenen Banken von ihren eigenen Steuerzahlern alimentiert werden mussten - wodurch die Staatsschuldenquoten in der Eurozone um deutlich mehr als zehn Prozentpunkte anstiegen. Die sonst so marktfreundliche EU, getrieben durch ihre Mitgliedstaaten, ließ damit zu, ja forderte sogar, dass nicht die Eigentümer und Einleger (Anleihenbesitzer) die Bankensanierung oder -schließung finanzieren sollten, sondern die Steuerzahler. Offenbar mit dem demokratiepolitisch sehr problematischen Kalkül, die hochgeschätzten "Investoren“ nicht zu beunruhigen. Dass die Zeche die SteuerzahlerInnen zu berappen haben, scheint die Politik nicht zu beunruhigen. Einzig im Fall Zypern wurde dieses Prinzip durchbrochen, wahrscheinlich weil man annahm, dass viele der primär zur Kasse gebetenen (unversicherten) Einleger Russen und nicht eigene Staatsbürger sind.

Im Europäischen Rat wurden im Mai 2012 erste Schritte zur Behebung dieses schwerwiegenden Mankos gesetzt. Seither soll eine "Bankenunion“ die monetäre und (verschärfte und flexibilisierte) fiskalische Union ergänzen. Nach allgemeiner Auffassung braucht eine funktionierende Banken-union drei Pfeiler: eine gemeinsame, zentralisierte Finanzmarktaufsicht, einen gemeinsamen Abwicklungsfonds und eine gemeinsame Einlagensicherung. Dazu kommt noch eine gemeinsame europäische Bankenregulierung - die schon weitgehend besteht.

Die gemeinsame Aufsicht auf EU-Ebene soll eine gewisse Distanz zwischen Aufsehern und "ihren“ Banken herstellen - und sicherstellen, dass alle Banken dieselben Regeln einhalten. Vor zwei Jahren wurde eine gemeinsame Aufsicht eingerichtet, allerdings - auch geografisch - getrennt in Banken-, Versicherungs- und Wertpapieraufsicht. Heuer wurde diese abgelöst/ergänzt durch eine gemeinsame in der EZB angesiedelte Aufsichtsbehörde, die mit Herbst 2014 zu arbeiten beginnen soll, nachdem sie zunächst die 130 größten Banken einem echten "Stresstest“ unterzogen hat. Der soll die Kapitalisierungssituation analysieren und Schwächen aufzeigen.

Der noch immer heftig umstrittene Bereich ist jener der Abwicklungsbehörde. Hier geht es um die heikle Frage der Kostenverteilung zwischen Eigentümern, Anleihebesitzern, nicht versicherten Einlegern, Steuerzahlern und anderen (überlebenden) Banken sowie einzelnen Ländern oder der Eurozone. Eine unabhängige Notenbank kann aufgrund ihres limitierten Mandats diese Aufgabe nicht übernehmen. Dies ist eine politische Aufgabe, die an eine andere Behörde delegiert werden kann, allerdings mit genau festgeschriebenem Mandat. Als mögliche Kandidaten kämen dafür die EU-Wettbewerbsbehörde oder der Europäische Stabilitätsmechanismus ESM infrage, Interessenkonflikte wären die Folge.

Und letztlich braucht es eine gemeinsame, zentralisierte Einlagensicherung, damit bei Schwierigkeiten einer Bank kein Bank-Run einsetzt - und somit die Bank vollends in die Bredouille bringt. Da jedoch in einzelnen Ländern der EU und Eurozone die Bankbilanzen ein Vielfaches der Wirtschaftsleistung des Landes ausmachen, können auch die Finanzministerien dieser Länder im konkreten Fall finanziell überfordert sein. Dadurch kann Unsicherheit und ein Wettlauf, wer zuerst seine Einlagen holt, entstehen (siehe Griechenland). Steht hinter der Einlagensicherung jedoch die gesamte Eurozone/EU, wäre das System deutlich stabiler. Alternativ könnten die bestehenden nationalen Fonds in einen gemeinsamen Fonds eingebracht oder die nationalen Einlagensicherungen bestehen bleiben, ergänzt um einen europäischen Rückversicherungs-Fonds.

Eine glaubwürdige Bankenunion mit Einlagensicherung braucht einen starken fiskalischen Rückhalt. Im langfristigen Schnitt "kostet“ eine nationale Bankenkrise in Industrieländern etwa vier Prozent der Wirtschaftsleistung, in Schwellenländern zehn Prozent. Die isländische Krise hat sogar 44 Prozent des BIP gekostet, die irische 41 Prozent. Konkret würde dies auf das EU-Budget zurückfallen, welches daher über größere Ressourcen verfügen müsste als heute. Inwieweit im schlagenden Fall dann die Parlamente der teilnehmenden Länder oder das Europäische Parlament mit einbezogen werden müssten, muss im Zuge der Diskussionen um die Etablierung einer Politischen Union geklärt werden. Da sowohl Bankenrettung als auch Bankenabwicklung riesige Kosten verursachen, wird es jedoch unabdingbar sein, hier eine politische Rechenschaftspflicht vorzusehen. Ob dies auch die Etablierung eines "echten“ europäischen Finanzministers benötigt, der sich etwa des ESM zur Bankenabwicklung bedient, wie schon mehrfach (auch vom Autor) vorgeschlagen, müssen die politischen Verhandlungen zeigen.

Die europäischen Banken sind gegenüber ihren ausländischen Konkurrenten deutlich unterkapitalisiert; bei vielen, auch großen, Banken ist - im Gegensatz zu den USA - nicht klar, ob sie zukunftsfähig sind; die Fragen eines "too big to fail“ und eines Trennbankensystems, bei dem hochspekulative Geschäfte nicht mehr durch die Einlagensicherung des Kommerzgeschäftes quersubventioniert werden, sind noch offen.

Konkret: Im europäischen Finanzsystem gibt es noch eine Vielzahl offener Baustellen. Die endgültige Etablierung einer funktionierenden Bankenunion mit ihren drei Pfeilern Aufsicht, Abwicklung und Einlagensicherung ist aber jedenfalls ganz vordringlich. Sie darf nicht an nationalen Eigenbröteleien, an Mißtrauen, an Machtstreben und am Mangel an Solidarität scheitern - wenn wir ein gemeinsames, stabiles Finanzsystem für die Zukunft haben wollen. Die (leider wahrscheinliche) Alternative ist das Weiterwursteln mit den Folgen einer langfristigen Stagnation.

Das kann unsere Politik nicht wollen, oder?

Zur Person: Kurt Bayer, 70, war lange Jahre Direktor bei der Weltbank sowie der Osteuropabank EBRD. Derzeit sitzt Bayer, der aus Graz stammt, im Aufsichtsrat der Oesterreichischen Entwicklungsbank und berät außerdem Tranparency International sowie die heimischen Forschungsinstitute wiiw und Wifo.

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