Georg Eisenberger: Der Streit ums Welterbe

Georg Eisenberger - Professor für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft an der Uni Graz

Georg Eisenberger - Professor für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft an der Uni Graz

Analyse von Georg Eisenberger, Professor für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft an der Uni Graz: Die Drohungen der UNESCO bei Projekten wie dem Wiener Heumarkt sind nur ein wirksames PR-Instrument.

Der Dachausbau bei Kastner & Öhler in Graz, der Verbau des Rehrlplatzes in Salzburg, das Heumarkt- Projekt in Wien: Politik und Projektwerber sind mit einer neuen Entwicklung fern aller Rechtsstaatlichkeit konfrontiert: der Drohung mit der Aberkennung des Weltkulturerbes durch die UNESCO. Der Entzug des renommierten Weltkulturerbe-Status steht bei großen Bauprojekten oft als Schreckgespenst im Raum. Die öffentliche Meinung lässt sich damit gut und gern für bzw. in den meisten Fällen gegen ein Projekt beeinflussen. Stadtpolitiker werden ebenso unter Druck gesetzt wie Investoren.

Aber warum eigentlich?

In der Praxis ist diese Drohung nämlich relativ zahnlos und nicht mehr als ein wirksam eingesetztes PR-Instrument -gibt es doch kaum Fälle einer Statusaberkennung, zumal dieser ein jahrelanger Prozess vorausgeht. In der öffentlichen Diskussion wird vergessen, dass die UNESCO mindestens ebenso interessiert ist an den Weltkulturerbestätten wie umgekehrt. Grundsätzlich gilt: Je attraktiver ein Ort, desto unwahrscheinlicher ist der Entzug des Weltkulturerbe-Status. Und Wien ist zweifellos sehr attraktiv. Ein für die Stadtentwicklung wichtiges Projekt wie die Neugestaltung des Heumarkts, das Wien internationales Renommee und weitere Investoren bringen wird, sollte nicht aufgrund eines Sturms im Wasserglas ad acta gelegt werden.

Leitidee der 1972 verabschiedeten Welterbekonvention war und ist es, die herausragenden Kultur-und Naturstätten der Erde aufzulisten und möglichst zu schützen. Diese Stätten "von außergewöhnlichem universellem Wert" sollen nicht als Eigentum eines Staates angesehen werden, sondern als ideeller Besitz der gesamten Menschheit. Überwacherin des Weltkulturerbes ist die UNESCO.

Gegenwärtig gibt es insgesamt 1.052 Welterbestätten in 165 Ländern. In Österreich wurden bis jetzt neun in die Liste aufgenommen, zum Beispiel die historischen Zentren der Städte Wien, Graz und Salzburg.

Wie wird man ein Weltkulturerbe?

Es ist alleine Sache eines Vertragsstaates, bei der UNESCO um die Aufnahme der in seinem Hoheitsgebiet befindlichen Natur-und Kulturstätten in die Welterbeliste zu ersuchen. Über die endgültige Aufnahme entscheidet das World Heritage Committee. Unterstützt wird das Komitee vom Internationalen Rat für Denkmalpflege, ICOMOS International, einer Expertenkommission im Status einer NGO. Diese prüft mit Hilfe von regionalen ICOMOS-Organisationen die Einreichungen, begutachtet vor Ort die Schutzwürdigkeit und die Maßnahmen zur Erhaltung, erstellt Prüfberichte und gibt Empfehlungen ab.

Völkerrechtliche Wirkung und Konsequenzen der Aufnahme in die Welterbeliste sind unklar. Nach dem Willen der UNESCO kann der Staat nicht mehr unbeschränkt über dieses Erbe verfügen. Die Stätte soll unter die Obhut der internationalen Staatengemeinschaft gestellt werden. Die derzeitige österreichische Rechtsordnung, aber auch der internationale Rechtsrahmen spiegeln diesen Willen allerdings nicht wider. Tatsächlich ist die einzige Konsequenz einer nachteiligen Beeinflussung des jeweiligen Kulturerbes die Androhung des Entzugs und als ultimative Konsequenz der Entzug des Welterbe-Status.

Wie verliert man den Weltkultur-Erbe-Status?

Anders als bei der Eintragung ist dem einzelnen Mitgliedsstaat bei Entzug des Welterbe-Status die Entscheidungsbefugnis weitgehend genommen. Die jeweilige Welterbestätte selbst, also beispielsweise Wien, ist völkerrechtlich keinesfalls in der Lage, über eine freiwillige Zurücklegung des Welterbe- Status zu entscheiden. Aber selbst dem Staat Österreich ist das nach derzeitiger Vertragslage kaum möglich.

Der Entzug ist der UNESCO vorbehalten. Die UNESCO nimmt jene Natur- und Kulturdenkmäler, deren Bestand und Geltung durch "ernste spezifische Gefahren" bedroht ist, in die "Liste des gefährdeten Erbes der Welt" auf. Die Platzierung auf dieser Roten Liste ist die Vorstufe dafür, die Baudenkmäler und Naturlandschaften abschließend von der Liste des Welterbes zu entfernen. Derzeit stehen etwa 55 Stätten, teilweise seit mehr als zehn Jahren, auf der Roten Liste.

Laut Interview mit der Generalsekretärin der österreichischen UNESCO-Kommission soll Wien bei der kommenden Sitzung des Welterbe-Komitees aufgrund des Heumarkt-Projektes auf der Roten Liste landen. Ob es dazu tatsächlich kommt, ist nicht absehbar. Auch Graz (wegen des Dachausbaus bei Kastner & Öhler) und Salzburg (u. a. wegen der geplanten Verbauung des Rehrlplatzes) wurde die Aufnahme in die Rote Liste mehrmals von diversen UNESCO-und ICOMOS-Vertretern angedroht. Aber selbst wenn es dazu kommt, führt dies keinesfalls automatisch zu einem Entzug des Status. Man darf nicht übersehen, dass mit der tatsächlichen Entfernung aus dem Welterbe automatisch jeglicher künftiger Einfluss von UNESCO und ICOMOS wegfällt.

Tatsächlich sind daher Aberkennungen des Welterbe-Status die absolute Ausnahme. Von den zwei bisherigen Streichungen aus der Liste wird immer wieder die Streichung der Kulturlandschaft Dresdner Elbtal wegen des Baues einer Autobahnbrücke als mahnendes Beispiel genannt.

Verfassungsrechtlich bedenklich

Das derzeitige System ist vor allem deshalb problematisch, weil es bei kontroversiellen Vorhaben wie dem Heumarkt- Projekt der schlichten Behauptung, das Welterbe sei in Gefahr, Tür und Tor öffnet, während jeglicher Rechtsschutz für den einzelnen Projektwerber fehlt.

Entwicklungsländer bringen Vorschläge für Welterbestätten primär deshalb ein, um von den möglichen Förderungen zu profitieren. In westlichen Staaten ist es dagegen oft der Wunsch nach touristischer Aufwertung, der Städte dazu bewegt, die Aufnahme in das Weltkulturerbe voranzutreiben. Vielfach wird von der Politik allerdings übersehen, dass der touristische Mehrwert äußerst begrenzt sein dürfte.

Nach Ansicht des Wiener Tourismusdirektors Norbert Kettner habe die Verleihung des UNESCO-Titels "jedenfalls keine messbaren Folgewirkungen" gehabt, daher hätte "eine Aberkennung aus touristischer Sicht ebenso keine". Auch nach Überzeugung des Salzburger Bürgermeisters Heinz Schaden ergeben sich "keine besonderen touristischen Auswirkungen". Zur Titelaberkennung in Dresden hat sich Sachsens FDP-Chef wie folgt geäußert: "Dresden ist kein Stück unattraktiver geworden, weder für die Einwohner noch für Touristen."

Umgekehrt begibt man sich mit einer Aufnahme in eine problematische Abhängigkeit fern jeglicher rechtsstaatlicher Kontrolle. Mit dem Entzug des Welterbe-Status von Dresden hat die UNESCO äußerst geschickt den Druck insbesondere auf touristisch motivierte "Gerade-noch-Welterbestätten" erhöht. Unter Hinweis auf Dresden tendiert die Politik dazu, sich beinahe jeder noch so realpolitisch und städteplanerisch verfehlten Forderung der UNESCO-Sachverständigen zulasten des Bewilligungswerbers zu beugen.

Die Beispiele Graz, Salzburg und Wien verdeutlichen dieses Dilemma: Eine vor allem für den Bewilligungswerber weitgehend gesichtslose Personengruppe ohne staatliche Autorität und ohne nachprüfende Kontrollinstanzen entscheidet nach nicht nachvollziehbaren Regeln darüber, ob geplante Projekte außerhalb des geschützten Bereiches sich neutral oder negativ auf die Weltkulturerbestätte auswirken.

Die zur Prüfung der Vorhaben entsandten Sachverständigen sind meist pensionierte ehemalige Denkmalschützer (der in Salzburg tätige Gutachter z. B. ist 1933 geboren). Sie fordern als "Gegenleistung" für ihre gutachterliche Wohlmeinung sachlich nicht begründete und wirtschaftlich kaum zu rechtfertigende Projektverkleinerungen.

Die Stadtentwicklung wird auf diese Weise weit über den eigentlich unter Schutz gestellten Bereich hinaus in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise in die Hände von Einzelpersonen gelegt, die selbst nicht in der Stadt leben und die strukturellen Themen, mit denen die Stadt konfrontiert ist, nicht kennen.

Dass diese Situation letztlich die Wirtschaftstreibenden verunsichert und vertreibt, hat erst kürzlich der Wiener Bürgermeister angesprochen. Insgesamt kann dem Problem nur - wie die Beispiele Graz und Salzburg zeigen - mit hohem anwaltlichem Einsatz und intensiver Kooperation mit den Weltkulturerbebeauftragten durch Stadt und Bund entgegengewirkt werden. Hilfreich wäre natürlich auch, würden die politischen Kräfte einer betroffenen Stadt geschlossen und selbstbewusst gegenüber UNESCO und ICOMOS auftreten.


Zum Autor

Georg Eisenberger ist Univ.-Prof. für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft an der Uni Graz mit Schwerpunkt Bau-und Raumplanungsrecht. Der Partner der Wirtschaftskanzlei Eisenberger & Herzog begleitete erfolgreiche Bewilligungsverfahren für Projekte in Graz und Salzburg, bei denen mit dem Entzug des Weltkulturerbes dagegen argumentiert wurde.


Die Analyse ist in der trend-Ausgabe 18/2017 erschienen.
Hier finden Sie das komplette Heft als E-Paper zum Download.

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