Martin Oppitz: Hohe Strafen auf dem Prüfstand

Martin Oppitz, Rechtsanwalt Kanzlei a2o.legal

Martin Oppitz, Rechtsanwalt Kanzlei a2o.legal

Gastkommentar: Darf eine Verwaltungsbehörde wie die FMA Millionenstrafen verhängen? Juristen sind zu Recht skeptisch, das letzte Wort haben die Verfassungsrichter.

Der Kapitalmarkt kämpft seit der Krise um seinen guten Ruf: siehe "toxische" Wertpapiere, LIBOR-Manipulationen oder die Gier nach hohen Bonuszahlungen - oder Anlegeprozesse zu "verunglückten" Wertpapierengagements. Die Gesetzgebung war seither nicht untätig. So wurde das Strafmaß für kapitalmarktbezogene Delikte angehoben, wobei die Finanzmarktaufsicht (FMA) als Strafbehörde erster Instanz einschreitet. Zum Beispiel sind Missbrauch einer Insiderinformation und Marktmanipulation -im Fall natürlicher Personen wie etwa dem Vorstand einer Bank - mit Geldstrafen von bis zu fünf Millionen Euro oder bis zum Dreifachen des aus dem Verstoß gezogenen Nutzens belegt.

Aber auch börsennotierte Gesellschaften, also Emittenten, sehen sich mit einer deutlichen Verschärfung konfrontiert: Wer bei überraschenden Gewinnwarnungen etwa seiner Ad-hoc-Publizitätsverpflichtung für Insiderinformation nicht nachkommt, riskiert eine Geldstrafe von bis zu einer Million Euro. Deutlich höhere Strafen können gegen juristische Personen, also Unternehmen, verhängt werden. Das ist im Bereich des Verwaltungsstrafrechts ein Novum. Der österreichische Gesetzgeber hat die Strafkompetenz nationalen Instanzen zuzuweisen und damit rechtsstaatliche und verfassungskonforme Rahmenbedingungen zu schaffen.


Die Strafdrohungen der FMA sprengen die von der Judikatur gesetzten Grenzen bei Weitem.

Der Verfassungsgerichtshof (VfGH) vertritt in ständiger Rechtsprechung, dass hohe Strafen nur von Gerichten - und nicht auch von Verwaltungsbehörden -verhängt werden dürfen. Die skizzierten Strafdrohungen der FMA, eben einer Verwaltungsbehörde, sprengen die von der Judikatur also bislang gesetzten Grenzen bei Weitem.

Nach der 2014 geschaffenen "Verwaltungsgerichtsbarkeit neu" entscheidet das Bundesverwaltungsgericht (BVwG) in Verfahren über die (Straf-)Bescheide der FMA als zweite Instanz. Diese neue Organisation stellt die argumentative Grundlage für die Ausweitung der erstinstanzlichen Strafzuständigkeit von Verwaltungsbehörden dar. Was bedeutet das nun in der Praxis -angesichts der unterschiedlichen Verfahrensrechte für ordentliche Gerichte einerseits und Verwaltungsstrafverfahren vor Behörden wie der FMA andererseits? Zugespitzt formuliert: eine Reihe schwerwiegender Nachteile für die Betroffenen.

So gibt es im Verwaltungsstrafrecht eine Vielzahl sogenannter Ungehorsamsdelikte; Das Gesetz stellt hier eine Fahrlässigkeitsvermutung auf. Es muss dabei kein Schaden oder eine Gefahr eingetreten sein -das bloße Übertreten reicht aus. Das mag für Verkehrsstrafen praktisch sein, für massive Strafdrohungen ist es aber ein entscheidender Nachteil. Tatbestände sind im Gesetz mitunter sehr offen formuliert. Zwingt eine Vorschrift lediglich zu Maßnahmen wie einer "Policy", lässt sich nur schwer vorhersagen, welche Anforderungen exakt gestellt werden. Ein Bankmanager könnte dem Vorwurf persönlicher Schuld durch entsprechende Compliance, ein internes Kontrollsystem, begegnen. Dies ist aber fast unmöglich. Man erlangt mitunter den Eindruck, dass sich die Suche nach Compliance-Mängeln zu einer Denksportaufgabe der Strafbehörde entwickelt hat; irgendeinen fehlenden "Double Check" oder eine unterlassene Schulung findet man fast immer.


Betroffene können nach der nächsten Strafe als Geschäftsleiter untragbar und generell "schwer vermittelbar" sein.

Dazu kommt das Kumulationsprinzip: Hat jemand mehrere Übertretungen begangen, sind die jeweiligen Strafen nebeneinander zu verhängen. Und: Durch die berüchtigten Fit-&-Proper-Tests könnten Betroffene nach der nächsten Strafe als Geschäftsleiter untragbar und generell "schwer vermittelbar" sein. Statt unternehmerische Entscheidungen zu fällen, steht dann eher die Vermeidung von Konflikten mit der Aufsicht im Mittelpunkt.

Am 21.11.2016 hat das BVwG einen geradezu logischen Schritt gesetzt: Es hat wegen verfassungsrechtlicher Bedenken gegen das Bankwesengesetz einen Aufhebungsantrag an den VfGH gestellt. Konkret geht es um jene Bestimmung, nach der die FMA juristische Personen mit bis zu zehn Prozent des jährlichen Gesamtnettoumsatzes oder bis zum Zweifachen des aus dem Verstoß gezogenen Nutzens strafen kann. Das BVwG meint dazu: "Die durch die Einrichtung von Verwaltungsgerichten erzielte Verbesserung des Rechtsschutzes im Verwaltungsrecht kann nicht dazu führen, dass die Garantien, die das Verfassungsrecht für das Strafrecht (im materiellen Sinn) vorsieht, erloschen wären." Man darf gespannt sein, ob der VfGH den Ausuferungen des Verwaltungsstrafrechts Grenzen ziehen wird. Auch wenn es nicht "modern" ist, Kapitalmarktakteure in Schutz zu nehmen: Anspruch auf ein rechtsstaatliches und verfassungskonformes Strafverfahren haben sie jedenfalls.


Der Autor

MARTIN OPPITZ ist Rechtsanwalt in Wien in der Kanzlei a2o.legal. Er hat sich auf Bank-und Kapitalmarktrecht spezialisiert. An der Universität Wien ist er als Dozent am Institut für Zivilrecht tätig.

Kommentar
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