Sozialversicherungen: Vom Kassensturz zur Kassenreform

Die Reform der Krankenkassen: türkis-blau macht ernst.

Die Reform der Krankenkassen: türkis-blau macht ernst.

Die Bundesregierung beschließt die Reform der Krankenkassen. Doch diese ist nur ein erster Tropfen auf einen heißen Stein. Das österreichische Gesundheitssystem insgesamt bleibt für die Versicherten nach wie vor ungerecht, ineffizient und zu teuer.

Schon für vergangenen Mittwoch war der große Wurf geplant. Das sogenannte Sozialversicherungs-Strukturreformgesetz, ein zentrales Projekt der türkis-blauen Regierung, sollte im Ministerrat besprochen werden. Doch gut Ding brauchte Weile: Der Entwurf für den angekündigten "Kassen-Sturz" im Sozialversicherungssystem wurde nach Pfingsten am Ballhausplatz diskutiert.

Lange waren sich die beiden Chefverhandler, Sozialministerin Beate Hartinger-Klein (FPÖ) und ÖVP-Klubobmann August Wöginger, in etlichen Fragen uneins. Damit schwankte auch der Zeitplan, den sich das Team Kurz gegeben hatte. Doch das Ziel, die Reform der Krankenkassen mit 1. Jänner 2019 in Kraft treten zu lassen, bleibt aufrecht. FPÖ-Regierungskoordinator Norbert Hofer hoffte inbrünstig, den Entwurf schon "in wenigen Tagen" präsentieren zu können. Und der Tagesbefehl von Bundeskanzler Sebastian Kurz galt mehr denn je: Die Reform werde kommen, "unabhängig davon, ob es Widerstand gibt und aus welcher Partei er kommt". Er warnte damit auch wankelmütige Parteifreunde, etwa jene aus dem Ländle. Im Zuge der Reform werden die neun Gebietskrankenkassen nun zu einer "Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK)" verschmolzen, die "Selbstverwaltung" durch Interessenvertreter deutlich "abgeschlankt" werden. Wie viel Autonomie die neun Landesstellen der ÖGK künftig haben werden, ist vorerst noch unklar.

Im Zuge der Fusionierung der Gebietskrankenkassen sollen auch die "Overheads" abgespeckt werden. Die Zahl der 29.000 Mitarbeiter soll sukzessive um ein Drittel auf rund 19.000 sinken. Damit wären im Lauf von Jahrzehnten mehrere hundert Millionen Euro einzusparen. Ein Verhandler beruhigt verunsicherte Angestellte. "Keine Sorge, niemand wird gekündigt, niemand muss sich fürchten", sagt er, man setze ausschließlich auf "natürlichen Abgang".

UNTER DEM STRICH POSITIV. Der Hauptverband der Sozialversicherungsträger jubelt: Die Krankenkassen bilanzieren in Summe 2017 mit 48 Millionen Gewinn. Nur die Wiener und die Burgenländische Gebietskrankenkasse sowie der öffentliche Dienst sind im Minus.

UNTER DEM STRICH POSITIV. Der Hauptverband der Sozialversicherungsträger jubelt: Die Krankenkassen bilanzieren in Summe 2017 mit 48 Millionen Gewinn. Nur die Wiener und die Burgenländische Gebietskrankenkasse sowie der öffentliche Dienst sind im Minus.

Es geht, wie IV-Präsident Georg Kapsch meint, dabei weniger ums Geld, sondern um "Entflechtung der Komplexität". Von derzeit rund 1.000, vorwiegend ehrenamtlichen, Funktionären soll am Ende nur ein Drittel übrig bleiben - was freilich eine offene Kampfansage an die Sozialpartner darstellt. Arbeiterkammer und Gewerkschaft warnen vor einer "Verstaatlichung" des Systems, drohen mit Blockade und Streik. Auch die schwarze Wirtschaftskammer ist wenigstens in Teilen "not amused". Man hat den Eindruck: Diesmal geht's ums Ganze - und doch ist diese so dramatisch angekündigte Reform nur ein erster Schritt zur nötigen Neuaufstellung des gesamten Gesundheitssystems. Ein kleiner Schritt, was mögliche Einsparungen betrifft. Diese Herkulesaufgabe ist in keiner Weise eingeleitet, sie kann wohl erst mit einer Föderalismusreform gelöst werden.

Das Geld liegt in den Spitälern

Die Krankenkassen sind, mit wenigen Ausnahmen, ausschließlich für den "niedergelassenen Bereich" zuständig; den Großteil der Kosten im komplexen System aber verursachen die Spitäler. Die werden vom Steuerzahler bzw. von den Ländern finanziert und sind für die Landeshauptleute ganz zentrale Machtbastionen. Sie entscheiden über Spitalsplanung und Bau, grenzüberschreitende Koordination fehlt fast völlig. Krankenhäuser werden, koste es, was es wolle, aus regionalpolitischen Gründen am Leben erhalten. Obwohl unumstritten ist: Etliche Milliarden Euro wären zu lukrieren, würde die Spitalsplanung zentral vom Bund gemanagt. Doch bislang sind die Landeshauptleute strikt gegen "Zentralisierung" - und damit gegen eine effiziente Lösung im Sinne der Steuerzahler. Die Anzahl der Spitalsbetten in Österreich ist nach wie vor viel zu hoch, noch immer gibt es viel zu viele stationäre Aufenthalte statt effizienter ambulanter Behandlung (siehe Artikel: "Gar nicht harmonisch") .

Damit ist das zweite Megathema angesprochen, das bei der nun angedachten Reform nicht einmal ansatzweise berührt wird: die "Finanzierung aus einer Hand" des sogenannten intramuralen und des extramuralen Bereichs, also von Spitälern und niedergelassenen Ärzten. Derzeit arbeiten beide Segmente mehr neben- als miteinander. Gemeinsame Planung der Patientenströme existiert nur in Einzelbereichen. Die Krankenkassen haben Interesse daran, ihre Versicherten in die Spitäler zu bringen, um damit Kosten auf die Länder abzuwälzen.

Fieberkurve: Die Gesundheitskosten wachsen stärker als das BIP.

Fieberkurve: Die Gesundheitskosten wachsen stärker als das BIP.

Umgekehrt wollen viel zu viele Menschen gleich einmal "eingeliefert" werden beziehungsweise frequentieren die Spitalsambulanz, statt sich zum deutlich günstigeren Haus- oder Facharzt zu begeben. Vieles im kranken Gesundheitssystem läuft völlig unkoordiniert. Nur ein Beispiel: Es gibt österreichweit viel zu viele Magnetresonanztomographen. Radiologen sind daran interessiert, ihre teuren Geräte auszulasten und setzen den MRT auch dann ein, wenn es nicht nötig wäre. Gleichzeitig sind die MRT-Geräte in Spitälern nicht ausgelastet, die radiologischen Abteilungen nachmittags oft gar nicht besetzt. Die Lösung wäre ein zentral geplanter Einsatz (und Kauf!) der Geräte statt der unsinnigen Verschwendung von Steuer- wie Beitragsgeldern.

Doch so weit, um solche enormen Kostentreiber in den Griff zu kriegen, ist die "Reformregierung" noch lange nicht. Sozialministerin Beate Hartinger-Klein (FPÖ) und ÖVP-Klubobmann August Wöginger mühten sich damit ab, aus 21 Krankenkassen vier bis fünf werden zu lassen - auch schon eine harte Nuss. Dazu werden nicht nur wie erwähnt die neun Gebietskrankenkassen zur ÖGK mit neun Landesstellen verschmolzen. Die fünf noch bestehenden Betriebskassen können hineinoptieren. Die Versicherungen der Selbstständigen und Bauern werden zusammengelegt, die Beamtenversicherung soll die Eisenbahner übernehmen. Geplant sind also drei getrennte Kassen für Arbeitnehmer, öffentlichen Dienst und Selbstständige. Außerdem bleibt die Pensionsversicherungsanstalt (PVA) und möglicherweise auch die Unfallversicherung AUVA bestehen. Das Schicksal der Allgemeinen Unfallversicherungsanstalt ist noch nicht gänzlich geklärt.

Chefoperateure: Sozialministerin Beate Hartinger-Klein (FPÖ) und Klubobmann August Wöginger (ÖVP).

Chefoperateure: Sozialministerin Beate Hartinger-Klein (FPÖ) und Klubobmann August Wöginger (ÖVP).

Die "Österreichische Gesundheitskasse" wird jedenfalls mit gut sieben Millionen Versicherten den Großteil der gesamten Krankenversicherung in Österreich verwalten (14,5 von insgesamt 18,5 Milliarden Euro Beitragseinnahmen). Laut Regierungsprogramm soll sie nach 2020 auch einen bundesweiten Gesamtvertrag mit der Ärztekammer schließen. Gleichzeitig sichert das Regierungsprogramm den neun Landesstellen eine gewisse Budgetautonomie und regionalen Spielraum zu. Ob das neue System in der Praxis wirklich schlanker wird, hängt also von der Umsetzung im Detail ab.

Die Regierung gibt an, durch die Kassenfusionen bis 2023 eine Milliarden Euro einsparen zu wollen. Unklar ist aber, wie sich diese Zahl zusammensetzt.

Ein kleiner Schritt

Nicht alles, was Blau und Türkis forsch im Regierungsprogramm angekündigt hatten, wird umsetzbar sein. "Das kann kein großartiger Wurf mehr werden", ätzt Gerald Loacker, Sozialsprecher der Neos. Ihm geht die jetzt bekannte Reform viel zu wenig weit. Tatsächlich bleiben zentrale Reformziele offensichtlich unerfüllt:

  • Die von der FPÖ heftig attackierte AUVA wird nicht aufgelöst. "So etwas geht nicht in fünf Wochen", sagt ein ÖVP-Intimus leicht genervt. Stattdessen soll ein "Reformpfad" entwickelt werden.
  • Die Selbstverwaltung, die durch ein Verwaltungsratsmodell ähnlich dem des Arbeitsmarktservice ersetzt werden sollte, bleibt zumindest in Grundzügen erhalten. Denn ÖVP und FPÖ sehen keine Chance auf die nötige Verfassungsmehrheit für eine Abschaffung der Selbstverwaltung -d ie vor allem den Blauen ein Dorn im Auge ist, weil sie von den Sozialpartnern dominiert wird, wo die FPÖ kaum vorkommt.
  • Vertreter der Ministerien sollen nicht, wie geplant, mitentscheiden, sondern nur kontrollieren. Immerhin werden die bislang in allen Kassen existierenden Generalversammlungen, Kontrollversammlungen und Vorstände zu jeweils einem einzigen Gremium zusammengefasst.
  • Auch die Beitragseinhebung bleibt bei den Kassen - wenigstens "in einem ersten Schritt". Einhebende Stelle soll die ÖGK werden. Erst später soll die Finanzverwaltung diese Aufgabe übernehmen.
  • Neun Landesstellen der ÖGK, die ehemaligen Gebietskrankenkassen, werden so wie bisher "regionale Aufgaben wahrnehmen". Umstritten ist noch der Grad ihrer Autonomie: Die Oberösterreicher haben hohe Rücklagen gebildet, auch die Salzburger und die Tiroler wehren sich heftig gegen Verschmelzung und drohenden Verlust ihrer Ersparnisse.

Beamtenprivileg

Ein Punkt bei der angedachten Reform sei besonders bemerkenswert, kritisiert Neos-Mandatar Loacker: "Die Beamten und die Bauern werden völlig geschont." Was keine Überraschung ist: Sind doch beide Gruppen Kernklientel der türkisen Regierungspartei. Die Regierung wünscht sich "gleiche Leistungen für gleiche Beiträge", doch die Beamten bleiben "gleicher" als alle anderen: Die Leistungen ihrer Kasse sind besonders gut dotiert (siehe Kasten). Eine Angleichung nach unten, an die Zahlungen der Gebietskrankenkassen ist politisch unmöglich durchzusetzen, so eine Leistungsharmonisierung wird nicht einmal angedacht.

Im Gegenteil: Die Beamtenversicherung baut ihre Leistungen noch weiter aus. Was auch den Präsidenten des Hauptverbands der Sozialversicherungen, Alexander Biach, ärgert. Er wünscht sich, dass dort endlich die "Stopptaste gedrückt" wird (siehe Interview mit Alexander Biach) .

Die Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter hat mit rund 760 Millionen Euro die höchsten Rücklagen angehäuft. Doch das verleitet die Funktionäre offenbar dazu, übermütig zu werden: 2017 wurden etwa die Selbstbehalte für Arztbesuche von zwanzig auf zehn Prozent reduziert. Ergebnis: Das Minus des Jahres 2017 von 8,2 Millionen Euro wird heuer um ein Vielfaches übertroffen, ein Abgang von knapp 28 Millionen Euro ist budgetiert.

Hauptverband, wohin?

Viele Ungereimtheiten im verwirrenden Gefüge der "kranken Kassen" bleiben unangetastet. So schließen die Kassen mit den Ärzten unterschiedlichste Verträge. Natürlich, so der Hauptverband, müsse ein Hausarzt in einer entlegenen Region besser honoriert werden als sein Kollege in frequentierter Großstadtlage. Diverse Alleingänge von Gebietskrankenkassen sind dennoch unverständlich.

So gönnt die WGKK ihren Ärzten bis 2020 üppige dreißig Prozent mehr Honorar. Von jedem Reformbemühen ausgeklammert sind im Übrigen die fünfzehn zum Teil sehr kleinen Krankenfürsorgeanstalten (KFAs) der Länder und Gemeinden. Die Regierung hofft inbrünstig, dass sich die eine oder andere "freiwillig" in die Obhut der Beamten-Eisenbahner-Kasse begeben möge - ein ziemlich frommer, illusorischer Wunsch.

Hingegen wird der Hauptverband selbst im Zuge der Reform wohl Federn lassen müssen. Die Zahl der Funktionäre soll von siebenundfünfzig auf zehn reduziert werden. Die zukünftige Rolle der Institution insgesamt ist völlig offen, denn die neue "Gesundheitskasse" soll ja viele der Koordinationsagenden übernehmen. Hauptverbandschef Biach warnt die Regierungsseite deshalb schon vorsorglich vor der "Neuerfindung bereits vorhandener Strukturen".

Weiter Weg zur Gesundung

Fazit: Die Kassenreform bringt unterm Strich wenig Geld, ist aber nötige Vorleistung für die große Operation, die "Finanzierung aus einer Hand".

Die Kassenreform ist laut Experten ein Tropfen auf einen heißen Stein, ein erster Schritt eines langen Weges.

Der weitere Kampf für eine tiefgreifende Gesundheitsreform wird lang und entbehrungsreich. Und ob Reformminister Josef Moser mit seinen Ideen bei den Landeshauptleuten auf viel Verständnis stoßen wird, steht in den Sternen. Zu wünschen wäre es ihm. Genauso wie - in erster Linie - allen gequälten Steuer- und Beitragszahlern.

Kassensturz - Streitfall Sozialversicherungen

  • Was bringt die Zusammenlegung der Gebietskrankenkassen wirklich?
  • Die Reform ist nur ein kleiner Schritt zu einem effizienteren Gesundheitssystem.

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