Die leidvolle Entdeckung der Langsamkeit: Telekom-Regulator Georg Serentschy zieht zum Abschied Bilanz

Die leidvolle Entdeckung der Langsamkeit: Telekom-Regulator Georg Serentschy zieht zum Abschied Bilanz

Nach elf Jahren an der Spitze der Telekom-Regulierungsbehörde RTR geht Georg Serentschy mit 1. Februar in Pension. Im Format-Interview zieht er ein Resümee über seine Ära.

Format: Die letzten Monate ihrer Amtszeit waren ja recht turbulent. Nach der „Rekord-Versteigerung“ hatten Sie einigen Erklärungsbedarf. Wie sehen Sie die Vorwürfe jetzt, nachdem es vorbei ist?

Georg Serentschy: Die Position des Telekom-Regulators exponiert einen in einer Art und Weise, an die man sich auch nach elf Jahren nicht wirklich gewöhnen kann. Schwierig ist es dann, wenn man sich mit Vermutungen und Verschwörungstheorien herumschlagen muss – das ist ja auch des Österreichers Lieblingsbeschäftigung. Aber, das gehört zu dem Job halt dazu.

Dieses Hearing mit den Mobilfunkern, das es nach der Versteigerung gab, wie ist das abgelaufen? Wurde da hinter verschlossenen Türen auch soviel Dampf abgelassen wie in der Öffentlichkeit?

Serentschy: Über dieses „Hearing“ gab es in der Öffentlichkeit eine breite Fehlwahrnehmung über den Charakter des Zusammentreffens. Es war nichts anderes als der juristische Schritt im Verfahren, in dem die Parteien das Recht haben, gehört zu werden. Danach gab es den Bescheid.

Wie eine reine Formsache stellt man sich das trotzdem nicht vor. Was passiert hinter verschlossenen Türen dann?

Serentschy: Das unterliegt dem Amtsgeheimnis. Aber eines kann ich ihnen sagen, es ist in einer konstruktiven und sachlichen Atmosphäre verlaufen, eine vollkommen unspektakuläre Geschichte. Da wurde nichts mehr verhandelt, auch wenn das öffentlich vielleicht so den Eindruck machte.

Also nur heftiger Theater-Donner seitens der Mobilfunker?

Serentschy: Jede Firma hat das Interesse, ihre Position in der Öffentlichkeit möglichst prononciert darzustellen, wo es dann auch einen Hang zur Dramatisierung oder Übertreibung gibt. Und dann gibt es das „echte“ Verfahren unter Ausschluss der Öffentlichkeit, da schauen die Dinge dann schon wieder anders aus.

Sie haben zuletzt immer wieder betont, dass die Regulierungsaufgaben immer mehr im europäischen Kontext gedacht und gelöst werden müssen. Was sind die dringlichsten Aufgaben auf internationaler Ebene?

Serentschy: Grundsätzlich ist es die Frage des digitalen Binnenmarktes in Europa. Was spricht dafür? Was spricht dagegen? Wo sind die Probleme? Dagegen spricht nichts, aber es gibt ja doch einige Hürden. Jeder Mitgliedsstaat hat eine andere Entwicklungsstufe im Telekom-Bereich. Das habe ich ja auch in meinem Buch (Anm. „The Virtuos Circle: How to bring Europe back to the Top“) thematisiert. Im Vergleich zu den besten asiatischen Ländern oder Nordamerika ist Europa ja nichts anderes als eine mathematische Durchschnittsgröße, rein virtuell. Wir haben einen Riesenunterschied von Schweden bis hin zu anderen Ländern in Europa, deren Namen ich nicht nennen will. Bei den diversen Indizes liegen wir Österreicher im Mittelfeld, Meister des Mittelmaßes, und sind da mitunter sogar stolz darauf. Was Österreich aber sicher auszeichnet, ist die ganz außerordentliche Bedeutung des Mobilfunks.

Mit Betonung auf dem Wort „außerordentlich“.

Serentschy: Hauptgrund und Auslöser waren sicher die historischen Entwicklungen. Im liberalisierten Markt sind die Betreiber nicht gleichzeitig, sondern mit Abständen von drei, manchmal auch vier Jahren, auf den Markt gekommen. Jeder der neu reinkommt, beginnt bei Null. Am Anfang bekamen die zwar mehr für die Gesprächszustellung (Anm. Terminierungsentgelt), womit er seine Skalennachteile in einem bestimmten Ausmaß wettmachen konnte. Aber – er hat ein leeres Netz. Und ein leeres Netz muss man möglichst schnell füllen, um möglichst hohe Deckungsbeiträge zu bekommen. Und dann macht er das, was man immer in einem fixkosten-getriebenen Markt macht: man verkauft seine Leistung zu den Grenzkosten. Die Grenzkosten in einem leeren Netz sind sehr gering. Solange ich das Netz nicht voll habe, brauche ich nicht investieren in den Netzausbau, und kann mich damit weiterentwickeln. Deswegen hat es bei jedem Neueintritt eine Preisoffensive gegeben.

Österreich bleibt also auf Sicht DAS Mobilfunk-Paradies Europas?

Serentschy: Österreich war das erste Land, bei dem die EU-Kommission anerkannt hat, dass der mobile Anschluss ein Substitut für das Festnetz ist - zumindest bei Privatkunden. Das war etwas, das der Kommission zuerst komplett gegen den Strich gegangen ist, denn deren Mantra war „es zählen nur die festen Breitbandanschlüsse“. Es war ein jahrelanger Kampf, bis wir es geschafft haben, dieses Kapitel in die Reports überhaupt reinzubekommen. Und diese Dominanz des Mobilfunks, das wird sich in Österreich noch weiter verstärken, das bleibt der Dreh- und Angelpunkt des österreichischen Marktes. Deswegen wurden auch die Merger (Anm. tele.ring, Orange) so kritisch beäugt. Wenn die Maschine an Kraft verliert, dann bricht der Wettbewerb zusammen. Deswegen hat auch der Mobilfunk-Preisindex, den wir letztens präsentiert haben und der voraussichtlich im März veröffentlicht wird, solche Wellen geschlagen, wie er es in anderen Ländern sicher nie tun würde.

Seien Sie ehrlich, bei unserem Preisniveau im Mobilfunk kann es doch nur „eine“ Richtung geben ...

Serentschy: In der Funktion, die ich jetzt noch ausübe, will ich dazu nichts sagen.

Und was sagen Sie ab nächster Woche?

Serentschy: Nach wie vor ist das Preisniveau Ende 2013 zehn Prozentpunkte niedriger als das Anfang 2011. Nach wie vor sind wir eines der billigsten Länder. Aber ich bin nicht überrascht, wenn es zu weiteren Preissteigerung kommen wird. Dass die Betreiber – bei den Investitionsnotwendigkeiten, die sie haben, und dem Wunsch der Investoren, ein gesundes Balance-Sheet zu sehen –Preiserhöhungen in Angriff nehmen, verwundert nicht. Die Möglichkeiten der Regulierungsbehörde, in die Verbraucherpreisgestaltung einzugreifen, sind aber auch sehr eingeschränkt. Das ist Thema der Kartellbehörden, zu untersuchen, ob es so etwas wie ein abgestimmtes Verhalten gibt. Preise zu erhöhen, ist zwar kaufmännisch verständlich, aber nicht besonders innovativ, weil sie das unternehmerische Potenzial nicht ausschöpfen.

Sie haben unlängst wieder betont, dass der jüngste Zusammenschluss in Österreich eine Blaupause für die EU ist, andere Übernahmen zu beobachten. Wie lange muss man so etwas monitoren, um überhaupt valide Schlüsse daraus ziehen zu können, ob die Auflagen gefruchtet haben? Ein halbes Jahr? Ein Jahr?

Serentschy: Das Jahr stimmt eher. Einer der wesentlichen Punkte ist ja, dass die Auflagen (Anm. Drei muss virtuelle Mobilfunker ins Netz lassen) nicht vor einem Jahr wirksam werden im Markt. Die Auflagen müssen ja erst einmal ihre Wirksamkeit entfalten. Strukturell ist es eine Blaupause, auch für den aufregendsten Merger zur Zeit, der in Deutschland ansteht, wobei dort aber ein paar Dinge anders sind. Der Markt ist zehnmal so groß, das zusammengeführte Unternehmen wäre dann die Nr. 1. Die Kommission denkt intensiv darüber nach, ob das, was man in Österreich verfügt hat, für Deutschland adäquat ist.

Bei der schieren Dominanz des Mobilfunks läuft man da als Regulator in Österreich nicht Gefahr, einen blinden Fleck für die Festnetz-Provider zu entwickeln? Stimmt da der Wettbewerb noch? Was ist aus den vielen kleineren Providern geworden, die jahrelang für Entbündelung gekämpft haben?

Serentschy: Allein der Begriff „Entbündelung“ ist schon ein Unwort, das sich nur wenigen erschließt. Kern ist doch, dass es mit der Liberalisierung damals mit einem Schlag an die hundert Festnetz-Provider gab. Das hat sich heute eingedampft auf eine überschaubare Zahl, die meist lokal agiert, hervorgegangen oft aus kleinen IT-Firmen oder dem lokalen TV-Händler. Diese Kleinräumigkeit und Diversität verteidigen sie auch immer mit sehr viel Verve. Wenn es diesen Firmen aber nicht gelingt, durch Zusammenschlüsse an Größe zu gewinnen, oder auf der Wertschöpfungskette weiter nach oben zu kommen, werden sie kein langes Leben haben. Die regulatorische Käseglocke, die wir in ganz Europa über diese Unternehmen gestülpt haben, wird es nicht ewig geben.

Ich kann mich erinnern an Vorsprachen der Entbündler – bitte den kostenbasierten Preis von 11 auf 10 Euro zu reduzieren, dann „boomt die Geschichte“. Wir haben seit 2007 einen Entbündelungspreis von 5,80 Euro, und von Boomen kann keine Rede sein. Das ist nicht das Versagen dieser Provider oder der Regulierung, sondern das ist die Dominanz der Mobilfunks.

Was hat Ihnen in den elf Jahren die meisten Nerven gekostet?

Serentschy: Die durchaus leidvolle Entdeckung der Langsamkeit. Wenn man juristisch wasserdichte Verfahren haben will, die bis zum Höchstgericht halten sollen, und durch das Europarecht auch Multi-Parteien-Verfahren sind, dauert das. Da müssen Bescheide über 200 Seiten lang sein, und das führt zu einer Bürokratisierung, die zwar der Rechtsstaatlichkeit geschuldet ist, aber nicht Technologie-adäquat ist.

Der Markt zieht am Regulator vorbei?

Serentschy: Das sind die Punkte, wo man in dieser Position sehr unangenehme Gefühle bekommt. Momente, wo die kognitive Dissonanz sehr stark ist. Man will in eine bestimmte Richtung gehen, weil man sieht, wie schnell der Markt ist. Man kann es aber nicht, weil man gefesselt ist mit 1000 Fesseln. Das sind die wirklichen Down-Sides des Jobs, für die man nichts kann, aber – umgekehrt – für die man heftig angeschossen wird. Schlafmützen, wieso tut ihr nichts! Was macht ihr da? Ich verstehe heute das Dilemma, in dem sich Politiker oft befinden - Dinge ändern zu wollen, aber nicht zu können, weil es realpolitisch nicht geht.

Welche Vorwürfe haben Sie in dieser Zeit am meisten getroffen?

Serentschy: Der U-Ausschuss an sich war nicht weiter aufregend. Wirklich unangenehm war, wenn aus dem Schutze eines Amtes oder aus der Anonymität Vorwürfe kamen, die einem persönlich nahe gingen. Vorwürfe, die ohne den Hauch eines Beweises daherkamen, wie etwa der Vorwurf persönlicher Bereicherung. Da fragt man sich schon, hab ich das notwendig?

Als es dann zur Amtsverlängerung kam, haben sich plötzlich Betreiber zu Ihren „Fans“ gemacht, die vorher eher Opponenten waren. Das streichelt doch das Ego, oder?

Serentschy: 2010 haben sich einzelne Betreiber zu Wort gemeldet, und gesagt, wir wollen, dass er weiter macht. Ob das hilfreich ist, ist eine andere Frage. Mir war abstrakt aber immer klar, dass das ein Job ist, in dem man sich keine Freunde machen kann. Es ist eine hoch-kontroversielle Tätigkeit. Was immer sie machen - auch wenn sie nichts machen - es wird immer jemand geben, der sagt, sie machen es falsch und das meist lautstark. Weil die, die tendenziell etwas davon haben, die sagen nichts – und deswegen hören sie immer nur Beschwerden. Das dominierende Geräusch ist das der Beschwerde, und das ist sehr stark negativ konnotiert, eine echte Konfliktposition.

Wenn Sie über Ihre Arbeit als Chef der europäischen Regulierungsbehörden gesprochen haben, schwang da meist mehr Freude mit. Ist die Anerkennung im Ausland höher? Gilt der Prophet nichts im eigenen Land?

Serentschy: Ich habe viele schöne Momente in Europa erlebt. Gemessen an der Ausgangslange – wir sind eine Behörde mit nur 60 Leuten im Fachbereich Telekommunikation und Post– sind wir eine „Pimperleinrichtung“. Wir haben bei den Schwesterbehörden aber überdurchschnittlich viel an Gravitas gewonnen, sind in Europa bekannt als Vordenker auf den Regulierungsgebiet. Und zwar nicht dafür, wie man mit forscher Hand reguliert, sondern wie man intelligent reguliert. So ein Haus, so ein Team zu leiten und zu entwickeln, das hat Spaß gemacht. Dass das im Inland oft nicht so geschätzt wird, ist die „Propheten“-Geschichte.

Stellen Sie Ihr Team kurz vor?

Serentschy: Ganz grob, es sind ca. zehn Techniker, zehn Betriebswirte, zehn Volkswirte und der Rest Juristen. Letztere sind stärker vertreten, weil die Verfahren mit vielen Rechtsmaterien (Anm. Europarecht, Kartellrecht, Telekomrecht, E-Commerce-Recht, Konsumentenschutz, etc.) zu tun haben. Unsere Techniker sind exzellent, Leute, die wissen worum es geht, die mit den Netzbetreibern auf Augenhöhe reden können. Die Betriebswirte rechnen die Kalkulationen rauf und runter, und die Volkswirte sind Experten der Wettbewerbsökonomie.

Was verbuchen Sie denn unter den kuriosen Anekdoten Ihrer Amtszeit? Erinnern Sie sich noch an die geplante Handymastensteuer?

Serentschy: An schrulligen Dingen gab es mehr als genug, aber die fallen dann ja meist hinter dem Erinnerungshorizont hinunter. Aber wie bei jeder politischen Idee, hat es ja auch hier einen guten Grundgedanken geben. Der Ausgangspunkt war ja ein nachvollziehbares Problem, dass die Betreiber alle paar Hundert Meter einen Masten hinstellten, weil das für sie leichter war als in bilaterale Verhandlungen zu treten. Dass man also über die Steuer versuchte, einen Hebel zu entwickeln, der sie zur Zusammenarbeit zwingt. Aber – was ich gehört habe, haben die Gespräche zwischen NÖ-Regierung und Betreibern letztlich dazu geführt, dass das Problem im Hintergrund gelöst wurde.

Eines Ihrer letzten Projekte war die Netztest-App, mit der Verbraucher die tatsächlichen Verbindungsgeschwindigkeiten einfach messen können. Warum haben Sie dieses gute Produkt so zurückhaltend angepriesen. Aus Angst vor den Betreibern?

Serentschy: Die initiale Idee kommt aus dem europäischen Rahmenwerk, die Verbraucher in ihrer Nachfragemacht zu stärken. Die Kunden müssen von neutraler Stelle die Information bekommen, ob die versprochenen Parameter auch tatsächlich geliefert werden. Das finden die Betreiber gut, solange ihre Messwerte gut sind.

Hat man versucht, Sie davon abzubringen?

Serentschy: Es hat durchaus sehr ernstgemeinte Versuche gegeben, uns zu erklären, dass das gesetzeswidrig sei. Wir haben uns beim Start aber nicht wegen dieser Betreiberängste zurückgehalten, sondern weil wir vermeiden wollten, dass es uns geht wie der E-Control mit ihrem Benzinpreisrechner. Der Server brach zusammen und das hat man ihnen dann als Versagen umgehängt. Wir haben bewusst langsam gestartet und haben 700.000 Downloads, das ist schon ziemlich gut. Und an dem Netztest wird auch mein Nachfolger weiter arbeiten. Wir nehmen unseren Informationsauftrag als Regulator schon ernst. Aber wie gesagt, in der Position werden sie bei jeder Aktion Gegenwind zu spüren bekommen, es ändert sich meist nur die Richtung, aus der er kommt.

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