EU will das Kyoto Protokoll reparieren:
Verschmutzungsrechte geraten zur Farce

Die EU will das Kyoto-Protokoll reparieren. Denn der Handel mit CO2-Verschmutzungsrechten gerät immer mehr zur Farce.

Von Markus Groll

Reisende Klimaexperten sorgten im März für viel CO2 in der Atmosphäre. Die EU-Umweltminister trafen sich in Brüssel, 2500 Forscher versammelten sich in Kopenhagen zum UN-Weltklimarat, und ebenfalls in der dänischen Hauptstadt besuchten über 3000 Besucher die weltgrößte Fachmesse Carbon Market Insights. Und alle miteinander treffen einander in den ersten beiden Aprilwochen beim UN-Klimasekretariat in Bonn wieder.

Die Reisehektik hat gute Gründe. In Kopenhagen werden Ende 2009 bereits die Klimaschutzregeln für die Zeit nach 2012 verhandelt. Dann läuft die letzte Phase des als Kyoto-Protokoll bekannten Klimaschutzvertrags aus und muss von einem neuen Abkommen ersetzt werden. Und es gibt Handlungsbedarf: Denn das als erster verbindlicher Schritt gegen den Treibhauseffekt gefeierte Kyoto-Protokoll hat viele Schwächen. Die Schlupflöcher im theoretisch fein ausgewogenen Maßnahmenmix zur weltweiten Senkung der Treibhausgas-emissionen sind in der Praxis größer als das Ozonloch über der Antarktis. Die geplante Verschärfung der Regeln allerdings könnte Österreichs Wirtschaft teuer zu stehen kommen.

Bislang nämlich war Kyoto kaum ein Kostenfaktor. 1997 verpflichtete sich die EU zu einer Reduktion der klimaschädlichen Treibhausgase gegenüber dem Ausstoß von 1990 um acht Prozent. Die erste Kyoto-Periode von 2005 bis 2007 war eine Testphase, ernsthaft abgerechnet wird in der zweiten Periode von 2008 bis 2012. Das Einsparungserfordernis ist dabei von Staat zu Staat unterschiedlich. Während Osteuropa, aber auch Portugal sogar ein höherer Ausstoß zugesichert wurde, muss Österreich ein Minus von 13 Prozent erreichen: Statt 79 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente 1990 dürfen jährlich nur noch 68,8 Millionen Tonnen in die Atmosphäre geblasen werden. Deren Verteilung bleibt der Regierung überlassen. 33 Millionen Tonnen davon teilte Österreich seiner Großindustrie, auf Basis von deren Bedarfsprognosen, in Form von Gratiszertifikaten zu. Der Rest blieb für Verkehr, Haushalte und Kleingewerbe übrig, wobei einige Branchen wie etwa die Luftfahrt von der Kyoto-Rechnung überhaupt ausgenommen sind. Bis jetzt war Österreich in seinen Reduktionsbemühungen nicht sonderlich erfolgreich und gehört, wie Umweltminister Niki Berlakovich zugestehen muss, zu den schwarzen Schafen Europas: „Uns ist klar, dass das Kyoto-Ziel für Österreich sehr, sehr schwer zu erreichen sein wird.“

Während Europa in Summe 2006 immerhin eine kleine Emissionsreduktion gelang, wurde es in Österreich mehr statt weniger. 2007 emittierte Österreich mit 88 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten sogar um elf Prozent mehr statt um 13 Prozent weniger.

Ein Grund für den aktuellen Reformeifer der EU ist denn auch die weit gehende Wirkungslosigkeit des mit hohem Aufwand parallel installierten europäischen Handelssystems für die Verschmutzungsrechte der Industrie. Europaweit gesehen gab es 2007 um 171 Millionen Zertifikate zu viel. Auch in Österreich deckten die auf Basis zu hoher Produktionsprognosen zugeteilten Zertifikate den tatsächlichen Treibhausgas-Ausstoß der Industrie von 31,8 Millionen Tonnen mehr als ab. Einige Betriebe konnten mit ihrem Überschuss sogar Geld verdienen. Die voestalpine etwa verkaufte 18 Prozent ihrer Verschmutzungsrechte um 40 Millionen Euro.

Wegen des Überangebots rutschte der Preis eines CO2-Zertifikats am Ende der ersten Kyoto-Periode zu Silvester 2007 fast gegen null ab. Der Anreiz, die Emissionen zu senken, war damit dahin. Der Vorgang wiederholt sich jetzt in der zweiten Kyoto-Periode. Klimaexperte Erwin Mayer sieht denn auch einen Fehler im System: „Man hat den Unternehmen in Summe zu viele Verschmutzungsrechte geschenkt. Kein Wunder, dass der CO2-Handel bisher der Umwelt nichts gebracht hat.“ Die Wirtschaftskrise und die damit einhergehende geringere Industrieproduktion bringt die Preise für Zertifikate weiter unter Druck: Die vielen überschüssigen Zertifikate werden über die CO2-Börsen zu immer niedrigeren Kursen zu Bargeld gemacht.

Doch der Überschuss bei der Industrie, die kaum zu sparen braucht, wirkt sich negativ auf Österreichs Gesamtbilanz aus. Denn das geforderte Kyoto-Minus muss nun fast ausschließlich von den anderen Sektoren kommen, die sich mit Reduktion noch viel schwerer tun. Hauptverursacher des Anstiegs von Treibhausgasen in Österreich ist – so wie in Europa insgesamt – der Verkehr (plus 73 Prozent). Maßnahmen wie die Förderung öffentlicher Verkehrsmittel verpuffen oder werden, wie das eben abgesagte Projekt des Ös­terreich-Tickets, nicht umgesetzt. Ein geplantes Klimaschutzgesetz harrt nach Einsprüchen der Bundesländer einer Neuformulierung.

Aber auch die zweite große Maßnahme im Kyoto-Protokoll, der weltweite Emissionshandel, hat Reformbedarf. Sowohl Staaten als auch Unternehmen können sich nämlich ihrer europäischen Einsparungsverpflichtung entledigen, indem sie über konkrete Projekte Emissionsreduktionen in Entwicklungsländern finanzieren und sich in Form von Zertifikaten gutschreiben lassen. Die Idee dahinter: In weniger entwickelten Ländern sind Reduktionen dringender, leichter und billiger zu realisieren als in hoch entwickelten Industriestaaten. Für die Jahre 2008 bis 2012 hat allein der Staat Österreich 531 Millio­nen Euro für rund 45 Millionen Tonnen CO2-Zertifikate budgetiert, rechnerisch neun Millionen Tonnen pro Jahr. Damit ließe sich der Überausstoß Österreichs von zuletzt rund 20 Millionen Tonnen immerhin auf rund elf reduzieren.

Der Emissionshandel scheint die europäischen CO2-Emissionen somit eher zu steigern, statt zu senken. Vorschläge für eine Verschärfung aller Kyoto-Maßnahmen liegen daher bereits auf dem Tisch. Für die Zeit nach 2012 wurde ein neues Einsparungsziel von 20 Prozent ins Auge gefasst. Auf Österreich umgelegt, bedeutet dies 21 Prozent für Haushalte, Verkehr und Kleingewerbe und 17 Prozent für die Großindustrie. Das scheint einigermaßen ambitioniert, verglichen mit den schon jetzt kaum erreichbaren minus 13 Prozent. Zur Erleichterung greift die EU daher in die Trickkiste: Statt wie bisher rund zehn Prozent können ab 2012 bis zu 50 Prozent des Einsparungszieles in Entwicklungsländern zugekauft werden. Die EU-Kommission schätzt den europäischen Finanzbedarf dafür bis 2020 auf 175 Milliarden Euro. Außerdem wurde einfach die Berechnungsbasis auf 2005 verlegt – ein Jahr extrem hoher CO2-Emissionen.

Letztlich sollen auch die Gratiszertifikate für die Industrie schrittweise wegfallen. Allerdings: Unternehmen, die in CO2-intensiven Branchen tätig sind und in Wettbewerb mit Konkurrenten in Staaten außerhalb des Kyoto-Protokolls stehen wie die Stahl­industrie, sollen weiterhin Gratiszertifikate bekommen – solange sie am Stand der Technik operieren. Welche Branchen dieses Privileg erhalten, ist derzeit einer der Verhandlungspunkte in Dänemark. Der Trend geht freilich – wie stets beim Kyoto-Protokoll – zu vielen Ausnahmen und wenig Umwelteffekt.

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